Frivillighetens rolle i kriser – på hvilke premisser?

I møte med flom, pandemi, ekstremvær eller krig må vi forstå at frivilligheten er mangfoldig og ulikt organisert. For å utnytte ressursene på best mulig måte, må vi kunne koble riktig del av frivilligheten til riktig type oppgave – basert på kompetanse, organisering, krisens art og samfunnets behov.

Hva er en krise?

Krise betyr at noe ekstraordinært skjer – noe som utfordrer normalen, krever raske beslutninger og ofte tilførsel av betydelige ressurser. Et eksempel på en krise kan være ekstremværet Hans. Store områder ble rammet, og det var behov for en massiv og koordinert innsats.

For å forstå hvilke behov som oppstår i en krise, må vi se nærmere på hvordan kriser utvikler seg og hva som kjennetegner dem – fra tempo og varighet, til omfang og krav til kompetanse. Hvordan en krise oppstår og utvikler seg, har stor betydning for hvilke ressurser som trengs for å løse den og hvordan frivilligheten bør mobiliseres.

Én dimensjon handler om hvordan krisen starter:

• Akutt (som et jordskjelv eller skred)
• Gradvis utviklende (som en eskalerende epidemi)
• Varslet (som en flom eller storm)

De kan være kortvarige – for eksempel en tunnelulykke med buss eller tog der mange er skadde, eller en eksplosjon i en bykjerne som krever evakuering og innsats i løpet av et døgn. Middels varige kriser kan være større flomsituasjoner, omfattende skogbranner eller regional matmangel som varer i flere uker. Langvarige kriser strekker seg over måneder og år, slik som en pandemi, en vedvarende flyktningkrise eller langsiktig strømforsyningssvikt etter ekstremvær eller sabotasje.

Krisene kan også variere i geografisk omfang. De kan være lokale, som en stor industribrann med fare for giftig røyk, eller en stor samferdselsulykke. Regionale kriser rammer flere kommuner og krever samordnet innsats, som for eksempel under ekstremværet Hans, som førte til flom, jordskred og evakueringer på tvers av kommunegrenser. Nasjonale kriser som koronapandemien berører alle sektorer i hele landet og krever samordnet innsats fra stat og kommune. Globale kriser kan være koblet til klimaendringer, pandemi eller krig som påvirker forsyningssikkerhet og samfunnsberedskap både i Norge og i andre land.

Behovene og oppgavene som oppstår i håndteringen av en krise, stiller også ulike krav til kompetanse. Noen ganger er det behov for å dele ut mat, registrere evakuerte eller rydde veier etter instruks. Andre ganger er oppgavene langt mer kompetansekrevende, som å delta i skredredning, lede en innsatsgruppe i krevende terreng, operere droner i risiko-områder eller å gi livreddende førstehjelp. Dette fordrer trening, erfaring og systemstøtte.

Med andre ord: Ikke alle oppgaver kan løses av hvem som helst i frivilligheten. Man må kjenne til forskjellene og planlegge innsatsen deretter.

Et kunnskapsløft om behov og beredskap

For å bygge en effektiv beredskap, trenger vi bedre kunnskap om hva som faktisk trengs når krisen rammer. Hvilke behov oppstår – og hva slags ressurser kreves for å løse dem?

Det er stor forskjell på å dele ut vann til evakuerte, lede et redningsteam i rasutsatt terreng, eller koordinere mottak av evakuerte i en idrettshall. Likevel har vi i dag lite felles kunnskap om hvilke kapasiteter som trengs i ulike scenarier – og hvor mange frivillige med ulik kompetanse vi faktisk bør planlegge for.

Skal vi sikre at ressursene dekker behovene, må vi koble behovsanalysene med kompetanse- og kapasitetskartlegging i frivilligheten. Det er ikke nok å vite hvor mange som vil bidra – vi må også vite hvor mange som kan gjøre det som trengs.

Frivillighetens mangfold – en modell?

Frivilligheten kan forstås ut fra mange ulike dimensjoner. I forbindelse med innsats i kriser og beredskap er det særlig to dimensjoner som er viktige:

• Kompetanse: Har personen/ressursen/organisasjonen relevant faglig bakgrunn for oppgaven?
• Organisering: Er den frivillige en del av en organisert struktur med system for varsling og koordinering av egen innsats og/eller evne til å koordinere andre i innsats?

Basert på dette får vi et spekter som spenner helt fra den egenorganiserte naboen som tar initiativ i en enkelthendelse, til spesialiserte redningsorganisasjoner som kan ta ansvar for krevende og risikofylte oppgaver.

• Aktører med høy organisering og høy spesifikk kompetanse (typisk de frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonene tilknyttet FORF) kan inngå i krevende og koordinerte oppdrag
• Aktører med lav organisering, men høy spesifikk kompetanse (som helsepersonell som tilfeldigvis er i nærheten) kan være svært verdifulle – men forutsetter god ledelse for maksimal effekt
• Aktører med høy organisering, men lav spesifikk kompetanse (som idrettslag) kan mobiliseres til praktiske oppgaver
• Aktører med lav kompetanse og lav organisering (som publikum eller naboer) kan være initiativrike og nyttige i den akutte fasen, men bør tidlig fases inn i en mer styrt innsats

Det finnes glidende overganger mellom kategoriene, og aktører kan endre posisjon over tid – for eksempel gjennom opplæring eller bedre struktur. Figuren tydeliggjør hvorfor ulike frivillige trenger ulike rammer, og hvorfor det er viktig å gi oppgaver etter ulike kapasiteter og forutsetninger.

De som kan rykke ut umiddelbart

Noen deler av frivilligheten kan være raskt i innsats i akutte situasjoner. Dette gjelder først og fremst rednings- og beredskapsorganisasjonene som er en del av FORF (Frivillige Organisasjoners Redningsfaglige Forum). De er trent for å samhandle med nødetater, har enhetlig opplæring nasjonalt og inngår i nasjonale, regionale og lokale planverk hos blant andre politi og helsetjeneste.

Oppgaver som egner seg for denne typen frivillighet, særlig i større og komplekse kriser:

• Støtte nødetatene slik at deres kapasitet brukes der den trengs mest
• Evakuering og søk etter savnede i skred etter ekstremvær eller naturkatastrofer
• Støtte med transportressurser når kritisk infrastruktur som veier er sperret eller ødelagt
• Sjø- og vannredning under flom eller i områder der broforbindelser eller veier er borte
• Droneflyging i høyrisiko-områder, for eksempel ved kartlegging av skogbranner, flom eller eksplosjoner
• Helseoppdrag/transport av syke og skadde i overbelastede områder, ved langvarige strømbrudd, pandemi eller masseinnleggelse i forbindelse med ulykker eller katastrofer

Disse oppgavene krever ikke bare kompetanse, men også system og struktur, og må ikke forveksles med innsats som kan gjøres uten forberedelser.

Støttefunksjoner og spontan innsats

Mange frivillige – både organisert og uorganisert – kan bidra med oppgaver som har lavere kompetansekrav:

• Utdeling av mat og klær
• Enkle evakueringstjenester
• Informasjon og registrering
• Praktisk hjelp i lokalsamfunnet
• Psykososial omsorg for berørte

Her oppstår spørsmålet: Trenger vi koordinering også når oppgaven er enkel? Svaret er ja – og særlig når mange vil hjelpe. Det kan handle om sikkerhet, personvern, politiattest, og ikke minst å unngå dobbeltarbeid. Når innsatsen koordineres, øker treffsikkerheten og de frivillige får bedre opplevelse av å bidra.

Allikevel må vi ta innover oss og akseptere at i de mest akutte fasene (for eksempel en storulykke eller en flom som plutselig rammer), er det den spontane frivilligheten som er først på stedet. Her teller tilgjengelighet, initiativ og lokalkunnskap mer enn system og skjema. Her er både den velvillige naboen, men også den ferierende legen på campingen helt avgjørende for den umiddelbare innsatsen.

Hva betyr det egentlig å være en beredskapsorganisasjon?

Mange frivillige organisasjoner ønsker – med rette – å bidra i kriser. Flere omtaler seg som beredskapsorganisasjoner. Men hva betyr det i praksis?

En beredskapsorganisasjon bør ha:

• Et varslingssystem og evne til mobilisering på kort varsel
• Personell med relevant, dokumenterbar, og oppdatert kompetanse
• Regelmessig trening og gode rutiner for samhandling med aktuelle oppdragsgivere
• Rutiner for sikkerhet, ansvar og ledelse under operasjoner

Dette handler ikke om gode intensjoner eller et stort medlemsregister – men om evne til faktisk innsats i krevende situasjoner. Det er ikke for å ekskludere, men for å tydeliggjøre hva som må til for å være en reell ressurs i operativ beredskap.

Ulike oppgaver – ulike krav

Vi må erkjenne at ikke alle oppgaver i en krise er like. Å kjøre en beredskapsambulanse, drive søk i snøskred eller håndtere kommunikasjon med savnedes pårørende stiller helt andre krav enn å lage kaffe eller pakke sekker.

Forsyningstjeneste – som ofte trekkes frem som et aktuelt bidrag i kriser – kan i noen tilfeller være svært nyttig. Samtidig er det kanskje også et område hvor kommersielle aktører  (kafeer, cateringselskaper, hoteller) ofte har vel så god kapasitet og beredskap. Det er sjeldent behov for hundrevis av frivillige til slike funksjoner.

Det ser ut til å mangle en vurdering eller beregning av behovet for ulike funksjoner i en krise. Det gir risiko for at flere aktører bygger samme kompetanse parallelt, og at vi ender opp med å mangle dekning på noen områder - og være dobbelt dekket opp på andre.

En modell for å telle og forstå «beredskapsfrivillige»

I dag oppgir mange organisasjoner antall «beredskapsfrivillige» uten at det finnes en felles forståelse for hva slags kompetanse disse har. Resultatet blir at begrepet brukes om alt fra en erfaren fjellredder til en nyinnmeldt medhjelper uten opplæring. For å få en mer strukturert beredskapsdebatt kan det være nyttig med en modell for klassifisering av kompetanse:

Beredskapsparadokset

Et annet særskilt forhold i Norge er beredskapsparadokset: Mange nøkkelpersoner har flere beredskapsroller samtidig. Noen eksempler på dette kan være:

• Brannkonstabelen som både er frivillig redningsmannskap og i Heimevernet
• Sykepleieren som jobber i akuttmottaket, men som også kjører beredskapsambulanse på fritiden

I en lokal hendelse går dette fint, og kan til og med være en vesentlig styrke. Kompetanse tas med fra én rolle og over i den andre. Det gir dyktige frivillige, med bred beredskapskompetanse og forståelse. Men i en nasjonal hendelse må vi forholde oss til at mange ressurssterke frivillige kan bli «opptatt» flere steder samtidig. Dette krever planlegging, realistiske forventninger og tydelige avtaler.

Hva med den brede frivilligheten?

Selv om mange organisasjoner ikke har redningstjeneste, helseberedskap eller teknisk innsats som sitt hovedformål, kan de likevel spille en viktig rolle i kriser – forutsatt at oppgavene de påtar seg er realistiske og tilpasset deres kapasitet. Aktuelle bidrag kan være støttefunksjoner som logistikk, informasjonsdeling, bemanning av mottak, praktisk tilrettelegging for frivillige, lokal tilstedeværelse eller psykososial støtte. I noen tilfeller kan organisasjoner med bredt nettverk eller lokal forankring være viktige og kanskje til og med helt avgjørende som brobyggere mellom offentlig innsats og sårbare grupper i samfunnet.

Slike organisasjoner bør se seg selv som en viktig støtteaktør innen beredskapsfeltet – kanskje ikke som en del av den operative redningstjenesten, men som en viktig ressurs i større og langvarige hendelser. Det fordrer imidlertid at de har et minimum av organisering og planverk, at de er i stand til å samarbeide med andre aktører, og at de har en bevissthet rundt hvilke oppgaver som krever særskilt kompetanse.

Å anerkjenne denne rollen – og samtidig forstå dens grenser – er avgjørende for velfungerende samvirke i krise. Det gir både trygghet for oppdragsgiver og retning for organisasjonen selv, når det gjelder utvikling og ansvar.

Beredskapsboom: muligheter og fallgruver

Etter pandemien, krigen i Ukraina og flere ekstremværhendelser har både politikere og media fått øynene opp for frivillighetens rolle i norsk beredskap. Økt politisk og økonomisk oppmerksomhet gir nye muligheter – men også risiko for det man i fotballverdenen gjerne kaller for møljefotball: Alle løper etter ballen uten koordinering, struktur eller rolleforståelse.

Når midler, status og politisk fokus flyttes mot beredskap, er det naturlig at flere organisasjoner ønsker å vise sin relevans. Men i denne «beredskapsboomen» oppstår også noen vanlige feller:

1. Overidentifisering uten beredskapsevne – Organisasjoner omtaler seg som beredskapsaktører uten faktisk å ha mobiliseringsevne, planverk eller kompetanse til innsats
2. Feiloppgaver og overambisjoner – Når frivillige påtar seg oppgaver de ikke er kvalifisert for, kan det gå utover både sikkerhet og tillit
3. Parallelle strukturer og dobbeltarbeid – Flere aktører forsøker å løse samme oppgaver, uavhengig av hverandre og uten koordinering
4. Tapt kjerneoppdrag – Organisasjoner kan miste retningen hvis de prioriterer midlertidig finansiering over eget formål

Hvordan unngår vi møljefotball?

• Tydelig selvforståelse: Organisasjoner må være ærlige på hva de kan bidra med – og hva de ikke skal gjøre
• Behovsanalysene og kompetanse- og kapasitetskartlegging i frivilligheten. Det er ikke nok å vite hvor mange som vil bidra – vi må også vite hvor mange som kan gjøre det som trengs
• Forankrede roller og planverk: Bidrag bør være avtalt, dokumentert og integrert i beredskapsplaner
• Kompetansebasert inndeling: Vi må slutte å telle «pærer, epler og pølser» - altså sammenligne ulike typer frivillige uten å ta hensyn til kompetanse og kapasitet. «Beredskapsfrivillig» må spesifiseres etter kompetanse, tilgjengelighet og organisering
• Rett ressurs til rett oppgave: Ikke alle skal drive redning – men mange kan gi viktig støtte i andre deler av krisen
• Samspill, ikke konkurranse: Frivilligheten må bygge beredskap i samspill – ikke i konkurranse – med hverandre og med myndighetene

Beredskapsboomen er en gyllen mulighet til å styrke frivillighetens plass og bidragsevne i totalberedskapen. Men for å lykkes må vi være like bevisste på kapasitet og kvalitet som vi er på vilje og engasjement.

Konklusjon

Frivillighet er en av bærebjelkene i norsk beredskap, men det er avgjørende å forstå forskjellene i hvem som kan gjøre hva, når og hvordan. Frivillighetens styrke ligger i bredden, kapasiteten og viljen til å bidra – men styrken øker også med forberedelser, organisering og kompetanse.

I kriser må vi både åpne for spontaninnsats, og samtidig bygge på de delene av frivilligheten som har en strukturert beredskapskapasitet. På den måten får vi et sikkerhetsnett som både er fleksibelt og til å stole på når det virkelig gjelder. Hvis vi skal lykkes med å ta ut potensialet i frivillig sektor i beredskapen, er det avgjørende at vi tar denne diskusjonen nå – slik at tiltakene vi setter i verk blir målrettede, realistiske og treffsikre.